社團法人台灣伴侶權益推動聯盟2018/5/28

中選會107年5月11日預告修正「全國性公民投票意見發表會或辯論會實施辦法」草案(下稱本草案，參見 https://join.gov.tw/policies/detail/8af45f4d-ed6e-4ba7-8c7f-466abfc91feb)，伴侶盟詳閱本草案後，認為本草案若干條文有違正當法律程序、逾越公民投票法第17條授權目的與範圍，並認本草案應另增設事實查核機制、明文禁止仇恨性與歧視性言論，確保大眾得藉由發表會與辯論會接觸正確適當且多元的資訊，以利公共意見的理性討論，以免發表會或辯論會淪為不實謠言與恐懼的散播平台，誤導、扭曲公投意向。

一、本草案應增設「利害關係人」擔任代表陳述意見之規定

公投法第17條第2項稱「主管機關應以公費，在全國性無線電視頻道提供時段，供正反意見支持代表發表意見或進行辯論」，而所謂正反方之認定與代表人選之產生，依本草案第3條第1項第1款規定，在人民領銜提出全國性公投提案時，由提案人之領銜人擔任正方，立法院或行政院擔任反方，同條第2項規定，由正方及反方各推薦1至5人參加發表會或辯論會。 又，本辦法原規定正、反方其中至少「應」有一人為有設立辦事處之支持或反對意見者，而本草案第3條第2項就此卻修正為「得」，換言之，反方代表將全數交由立法院及行政院決定推薦人選，伴侶盟認為將反方限制為立法院或行政院，乃增加法律所無之限制，逾越母法授權範圍，而本草案全然未有「利害關係人」參與程序之規定，剝奪持反對意見人民的程序參與權，亦顯然不符公民投票法第17條「正反意見支持代表發表意見或進行辯論」之授權目的。 按大法官解釋第491號、第709號及第739號等解釋意旨，政府限制、影響人民基本權利之行為，均有正當法律程序之適用，須確保利害關係人知悉相關資訊並有適時陳述意見之機會，以主張或維護其權利。是依公投法第17條、第20條所定，反方代表已設置辦事處者，參照釋字第469號保護規範理論，就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可知人民若持反對意見且設置辦事處，應為利害關係人，本草案未保障其擔任反方代表陳述意見，違反正當法律程序，將導致受公民投票影響之人的程序參與權受嚴重侵害。為此，伴侶盟要求本草案除應增設條文允許「利害關係人」擔任代表陳述意見，並應將前開條項之「得」改回原辦法之「應」，以最低程度保障利害關係人（反方代表已設置辦事處者）之程序參與權。

二、本草案擬由立法院及行政院代表反方卻沒有利益迴避與審核機制

(一)本草案不區分創制、複決皆由立法院、行政院代表反方卻無設計迴避制度 公民投票法第17條之立法目的在於強調民主討論程序，使人民得充分認知公民投票提案之內容，詳實思考，以避免直接民權流於激情盲目之弊。 創制案通常是在行政、立法無法有共識形成法案或政策的情況下提出，而行政院、立法院本身常未有一致立場，致基本上恐無法確定其真能代表反方，尤其如行政院、立法院所推薦代表與人民提案者持相同意見之情形，本草案竟未規定此等人員應予「迴避」，此可能導致辯論會發生「真實反方缺席」之荒謬場景，使辯論會無法做到正反意見併呈與交鋒，抵觸程序公平性。

(二)本草案未設置代表審核機制辦法 有關上開疑慮，經伴侶盟致電中選會綜合規劃處詢問，其表示僅提供平台供辯論會執行，將不會審查代表之身分，至行政院與立法院之代表，則全權交由行政院與立法院內部協商產出。對此，伴侶盟認為本草案除應增設上述迴避機制，並應增設辯論會代表查核機制，以確保立法院與行政院所推薦「反方」代表能真正忠實呈現反對公投提案之意見。

三、本草案應明文禁止發表仇恨、歧視言論，並增設事實查核機制

(一)禁止發表歧視性、仇恨性言論 本草案第12條規定，代表人發表意見有「違背公共秩序、善良風俗」之行為，主持人應立即制止，並不予播出。但所謂公共秩序、善良風俗在界定上與執行操作上均恐有爭議與困難。 參酌我國已簽署並生效之聯合國公民與政治權利公約第20條第2項規定，伴侶盟認為本草案第12條應改為禁止發表歧視性、仇恨性言論，以避免全國性公投之電視辯論會，淪為鼓吹刻板印象、偏見、煽動人民對特定群體之仇恨、恐懼，或藉此不當手段動員以增加特定候選人或政黨選票之工具。

(二)建立現場事實查核及事後補救機制 1.建立現場事實查核機制 本草案於現場設置之人員，僅有主持人、提問人與計時員三種，並未於現場設置人員查核辯論雙方所提資料之真實性，伴侶盟建議應設置事實查核機制，以即時糾正錯誤，捍衛民主理性討論之基礎。 於辯論會現場，如有代表提出不實言論（錯誤數據、資料等），應設置事實查核機制（fact checking），以避免人民遭不實資料誤導，此亦可使正反雙方基於戒慎心理，事前做好資料篩選查核工作，避免出於僥倖心態，散佈誇大不實資訊企圖影響投票意向。 2.建立不實言論事後補救機制. 目前公民投票法並未規定於辯論會上提出不實言論應開罰之規範，伴侶盟建議未來可以考慮增列於辯論會上惡意散播不實言論者，應處以罰則之規定，此外，並應於本草案即建立起「事後更正資訊」之補救機制，以避免損害擴大。 本草案僅於第12條規定有主持人應立即制止不予播出之若干情形（但目前本草案尚不包括不實言論，建議應予納入），然由於除錄音錄影外，公民投票法第17條第4項亦規定現場應網路直播，故縱使能當場消音、發言者仍可能藉由肢體動作、標語、圖示表達言論，或直播時不及消音而仍然將不實言論資料散布於眾之情形。 建議本草案應增設事後補救機制，中選會應於每場辯論會後短時間內，將上述事實查核機制之結果，運用與辯論會發表不實言論管道效果相當之方式，更正辯論會上出現之不實資訊。

四、結論：對於反同三公投的具體建議 中選會4月17日公告通過三項反同組織所提公投案，包含婚姻定義一男一女、另立專法保障同性伴侶，以及禁止國中小施行同志教育，我們針對這三項公投案之辯論會具體建議如下：

(一)應確保反對意見之「利害關係人」擔任辯論會代表 這三項公投不但有高度違憲、違法爭議，且直接影響同志之婚姻自由、平等權及教師教學自主、表意自由、人民受國民教育權利等基本權利，應有正當法律程序之適用，應確保對此三公投案持反對意見之人民（包括但不限於依法設立辦事處者）得循一定程序辦法，以利害關係人身分，指派代表參與辯論，表示意見。

(二)立法院及行政院擔任反方代表並不適宜 民進黨政府於前次總統大選時表示支持婚姻平權，但上台執政後卻多所拖延，同志婚姻平權是由司法院大法官釋字748號所審理決定，與執政黨無關，且民進黨立院黨鞭柯建銘近來表示，在年底大選前，不再處理婚姻平權法案之意向，明顯推諉政治責任；而行政院至今未能推出婚姻平權法案，若對照勞動基準法之修法速度，於同志人權議題上，立法院及行政院意志之猶豫及怠惰，均已甚為明顯。 行政院與立法院的立場搖擺不定，投機拖沓，由其擔任以上三公投辯論會之反方發言人，恐欠缺正當性基礎，亦難讓人信服。

(三)辯論會應禁止歧視性言論，並有資訊事實查核與事後補救機制 許多反同人士慣常以不實的資訊、數據與帶有歧視性的偏頗意見，來煽動民眾對同志的恐懼與敵意，例如聲稱「由於同性伴侶不具自然生育可能，同婚不利臺灣家庭延續與人口發展」、「同性婚姻違反未成年子女的最佳利益、使同志成為強勢收養家長」、「如同性婚姻合法化，健保將被同志拖垮」、「同婚通過後，全球愛滋人士將進來臺灣享受昂貴的愛滋藥物」、「同志教育是同性戀養成教育」等訊息。 是以，反同三公投提案人或其支持者，若於全國性公投辯論會提出類此言論，政府應設立機制禁止歧視性言論，並盡事實查核義務，避免弱勢之同志社群遭歧視性、仇恨性言論傷害，並確實維護公眾獲取正確資訊之權利。